"אין זמן לאבד. מדינת ישראל חייבת לסמן לעצמה יעד ברור: עד שנת 2030 להפוך לאחת משלוש מעצמות הבינה המלאכותית (AI) המובילות בעולם". במילים אלה פתח ראש הממשלה לשעבר, נפתלי בנט, פוסט שפרסם ושזכה לתהודה רבה.
אז איפה אנחנו נמצאים היום במרוץ הבינה המלאכותית העולמי, האם להגיע למקום השלישי (אחרי ארה"ב וסין) זה אכן יעד ריאלי, מה הממשלה עשתה עד היום כדי להתכונן לבאות ומה עוד חייב להיעשות? בהמשך לפרויקט הבינה המלאכותית של tech12, רצינו ב-SNPI, מכון המדיניות של סטארט אפ ניישן, לעשות קצת סדר.
קודם כל, חשוב להבין, אמנם ChatGPT מצליח בחודשים האחרונים להמחיש לכולנו, בצורה חסרת תקדים ובשימוש יום יומי, את עוצמתה של הבינה המלאכותית ואת הפוטנציאל שלה, אבל טכנולוגיית הבינה המלאכותית איתנו כבר זמן רב, המהפכה שהיא מחוללת התחילה מזמן, וגם העיסוק הממשלתי בה רחוק מלהיות חדש.
"אין זמן לאבד. מדינת ישראל חייבת לסמן לעצמה יעד ברור: עד שנת 2030 להפוך לאחת משלוש מעצמות הבינה המלאכותית (AI) המובילות בעולם", כתב לאחרונה בנט
נקודה חשובה נוספת היא שכשמדברים על התקדמות הבינה מלאכותית ומה ממשלות צריכות לעשות בתחום, צריך להבדיל בין שלושה תחומים שונים:
• הובלה טכנולוגית - האם הממשלה לוקחת חלק פעיל כדי לקדם את האקדמיה והחברות הישראליות במרוץ הבינלאומי.
• רגולציה וחקיקה - האם הממשלה מגבילה או מאפשרת את השימוש במקרים שונים שבהם יש השפעות שליליות, או סכנות שהבינה המלאכותית מייצרת על אזרחים ועסקים.
• הטמעה של בינה מלאכותית במערכת הציבורית-מדינתית - האם ואיך מטמיעים בינה מלאכותית בתוך מערכות המדינה שלנו – בריאות, משפט, ביטחון, חינוך וכו'.
אז כשאנחנו שואלים אם ישראל צריכה ויכולה להיות מעצמה של בינה מלאכותית, ומה נדרש מהממשלה כדי להגשים את זה, התשובה משתנה מתחום לתחום.
בכל מה שקשור להובלה טכנולוגית, יש הסכמה כללית שישראל היא בין המדינות הרלוונטיות ביותר בתחום הבינה המלאכותית. מיקומה במדדים שונים (Tortoise, Stanford, Oxford Insights) נע בין 9-20 במספרים אבסולוטיים (ובאופן יחסי לגודלה במקום השני במדד של Stanford). המדדים הללו מעידים שאנחנו במצב מצוין בכל מה שקשור בהון אנושי, עם כישורים ויכולות מחקר מהגבוהות ביותר בעולם (נמצאים בעשירייה הפותחת במדדים הקשורים למחקר ופיתוח) אבל לצד זאת, מצב התשתיות המתאימות והאסטרטגיה הממשלתית ל-AI נמוכים בהרבה וטעונים שיפור משמעותי. בתחומים אלה ישראל מדורגת בשליש השני של מדינות העולם (במקום 45 באסטרטגיה הממשלתית ומקום 29 בתשתיות, עם ציון 63.3 במדד הממשלתי, לפי מדדי Tortoise ו-Oxford Insights בהתאמה).
כרוניקה של פוליטיקה ידועה מראש
אז אכן, בכל מה שקשור לאסטרטגיה לאומית לבינה מלאכותית יש מקום לשיפור, ובנט הוא לא הראשון שהבין זאת. ממשלות ישראל עוסקות בנושא עוד משנת 2018, אבל בתוך שנים של אי יציבות פוליטית התמהמהו בלקדם את הנושא וישראל איבדה זמן יקר במרוץ הבינלאומי.
הוועדה הממשלתית הראשונה שעסקה בתחום מונתה כבר בראשית 2018, בראשות הפרופסורים איציק בן ישראל ואביתר מתניה. בן-ישראל המליץ בזמנו על השקעה ממשלתית שנתית של 1-2 מיליארד שקל, ובסך הכל 10 מיליארד שקל, ועל הקמת מנהלת בינה מלאכותית (בדומה לרשות הסייבר וגופים דומים במדינות מערביות אחרות).
מצב התשתיות המתאימות והאסטרטגיה הממשלתית ל-AI עדיין נמוכים ביחס לשאר העולם וטעונים שיפור משמעותי. כרגע ישראל מדורגת רק בשליש השני של מדינות העולם
מדינת ישראל יצאה לבחירות, והמלצות הוועדה של ישראלי מעולם לא אומצו. לאחר פרסום מסקנות הוועדה הראשונה, החליטו בממשלה להקים ועדת AI שנייה. מי שיזם אותה היה "הפורום לתשתיות לאומיות ומחקר" (פורום תל"ם) גוף משותף לוות"ת, מפא"ת, אגף התקציבים באוצר, משרד המדע והטכנולוגיה ורשות החדשנות. לראשות הוועדה מונתה ד"ר ארנה ברי, שהמליצה על תקציב של 5.2 מיליארד שקל לחמש שנים.
אחר כך קמה ממשלה חדשה, ובחוק ההסדרים לשנת 2021 ו- 2022 הופיע חלק שלם שעסק בבינה מלאכותית, שהוציא לדרך לראשונה חלק מההמלצות. בתוך כך, הוטל על שרת החדשנות, המדע והטכנולוגיה להוביל את מדיניות הממשלה בתחום הבינה המלאכותית, הוקם צוות בין משרדי לעניין זה, ואושרה "הפעימה הראשונה" של מתווה תל"ם בהיקף של 550 מיליון ₪ (פיתוח הון אנושי מחקרי, הקמת מרכז חישוב-על לאומי, קידום יכולות עיבוד שפה טבעית (NLP) בעברית ובערבית, ויצירת סביבה רגולטורית תומכת).
טרם נשמעה אמירה ברורה ולא הותנעו תהליכים חדשים בנושא ה-AI בישראל. הרעיון של מיליארד שקלים לפיתוח בינה מלאכותית ירד לעת עתה מהשולחן, והתוכנית היא להקציב חצי מיליארד נוספים בלבד לארבע שנים הקרובות
ביולי דאשתקד הושקה התכנית הלאומית לקידום בינה מלאכותית, שכללה רכיבים של הטמעת AI בממשלה לשיפור השירות במגזר הציבורי, קידום מיזמים משותפים לממשלה ולתעשייה, הגדלה של מספר החוקרים באקדמיה בתחומי מדע הנתונים ובינה מלאכותית, העמדת תשתיות טכנולוגיות ועוד. בנוסף, פורסם בתקשורת כי הממשלה מתכננת להקצות מיליארד שקלים לפיתוח בינה מלאכותית.
אבל אז, שוב בחירות, שוב חילופי שלטון, הקפאת תקציבים ועצירת תהליכים.
אז מה הממשלה הנוכחית אומרת על תחום הבינה המלאכותית? טרם נשמעה אמירה ברורה ולא הותנעו תהליכים חדשים בנושא. אבל גורמי המקצוע ממשיכים בעבודתם, ולאחרונה, במסגרת חוק ההסדרים והתקציב שעברו, נכנסה לתקופה "הפעימה השנייה" של תכנית תל"ם.
הרעיון של מיליארד שקלים לפיתוח בינה מלאכותית ירד לעת עתה מהשולחן, והתוכנית היא להקציב חצי מיליארד נוספים בלבד לארבע שנים הקרובות.
כלומר, אחרי שנים של עיסוק ממשלתי בנושא, תקציב 2023 יביא אותנו למצב שבו אנחנו עומדים על מיליארד שקלים של השקעה ממשלתית בנושא ב-4 השנים הקרובות (רחוק מ-10 המיליארד עליהם דיבר פרופ' בן-ישראל בשנת 2019), ללא אסטרטגיה ברורה לבינה מלאכותית שאימצה הממשלה, עם תוכניות שונות שחלקן נמצאות רק בראשית דרכן ועתידן עוד לא ברור, עם סמכויות רבות שעדיין מפוזרות בין גורמים שונים בממשלה, ועם חוסר ודאות סביב השאלה האם סוגיה זו תתפוס מקום של כבוד בסדר יומה של הממשלה הנוכחית.
חקיקה, רגולציה ואתיקה של בינה מלאכותית – המרוץ הרגולטורי
הסוגייה הדרמטית השנייה שעולה כשמדברים על יחסיה של ממשלה עם הבינה המלאכותית היא כמובן רגולציה וחקיקה. לצד עלייתה של הפופולריות של הטכנולוגיה, עולה העיסוק הציבורי בחשש מפניה, ומתקיים שיח ער ביחס לסיכונים הלא מבוטלים שהיא מביאה איתה – חשש לאפליה, פגיעה בפרטיות, הפרת זכויות יוצרים, דיפ פייק ובטיחות, הם רק חלק קטן מהסוגיות שמטרידות ומעסיקות את מקבלי ההחלטות בכל העולם, ויש להן השלכות דרמטיות על החיים של כולנו. ואולם, בניגוד לסוגיית המובילות הטכנולוגית, ספק אם ישראל צריכה לראות עצמה כמי שמובילה גם את תחום הרגולציה במשחק הבינלאומי.
בכל הנוגע לרגולציה השחקניות המובילות אינן מפתיעות: סין חוקקה במרץ 2022 הגבלות משמעותיות על השימוש של אלגוריתמי AI במערכות אינטרנטיות להמלצה אוטומטית, כחלק מניסיון להפחית את מידת ההשפעה של חברות טכנולוגיה גדולות על עמדות הציבור, ועל שולחנו של האיחוד האירופי יושבת טיוטה של הצעת חוק (Artificial Intelligence Act) שבדומה לרגולציה אירופית אחרת (כמו בנושא הגנת הפרטיות) צפויה להיות מחמירה ולהוות את הסמן הקיצוני של הספקטרום. בארצות הברית יוזמת החקיקה עדיין נמצאות בראשיתן (לדוגמה יוזמתו של מנהיג הרוב הדמוקרטי בסנאט צ'אק שומר מהחודש שעבר לחוקק לגיבוש חקיקת AI מקיפה), אך ישנה עבודה מטה של גופים שונים לצד הגדרות נורמות AI ע"י הבית הלבן (Blueprint for an AI Bill of Rights) שבינתיים אינן מחייבות.
סין חוקקה במרץ 2022 הגבלות משמעותיות על השימוש של אלגוריתמי AI, ועל שולחנו של האיחוד האירופי יושבת טיוטה של הצעת חוק שצפויה להיות מחמירה ולהוות את הסמן הקיצוני של הספקטרום
לצד אלה ישנן מעט מדינות נוספות אשר נמצאות בשלבים שונים של תהליכי חקיקה ורגולציה – לדוגמה איטליה אשר חסמה באופן זמני את תוכנת ChatGPT בשל חשש לפרטיות עד לפתרון סוגיית אימות גיל המשתמש בתוכנה. אבל בהכללה - רוב מדינות העולם לא הכניסו חוק בינה מלאכותית לספר החוקים שלהן, ולא ממהרות לעשות כן.
ומה המצב בישראל? כפי שהוזכר קודם, המשימה הזו הוטלה בממשלה הקודמת על שרת החדשנות, המדע והטכנולוגיה – שפירסמה בחודש נובמבר 2022 לשימוע הציבור מסמך מדיניות, רגולציה ואתיקה בתחום הבינה המלאכותית (בשיתוף משרד המשפטים).
המסמך המפורט מונה סקירה של המצב בעולם, פירוט על המצב החוקי הקיים היום בהקשרים שונים, והתייחסות מעמיקה לסכנות בשימוש בבינה מלאכותית. בנוסף, המסמך מציג את הקווים המנחים שישמשו תשתית לגיבוש חוקים ורגולציה על פיתוח ויישום טכנולוגיות בינה מלאכותית בישראל.
המלצות המדיניות במסמך קבעו כי אין מקום כרגע לחקיקת מסגרת רוחבית בתחום, שחלק מהסוגיות המהותיות ביותר מקבלות מענה כבר במסגרת המצב המשפטי הקיים, וכי נכון יהיה לפעול בדרך של רגולציה רכה וגמישה – כלומר, שכל רגולטור יפעל בתחומו ובהתאם לרמת הסיכון שמתעוררת במקרה הספציפי שמצוי תחתיו. לצד זאת, נאמר כי יש לפעול לקידום שפה אחידה בתחום, וזאת באמצעות אימוץ כללים אתיים (שדומים במהותם לאלה שאימץ ה-OECD), שימוש בכלי אחיד לניהול סיכונים בקרב הרגולטורים השונים, והקמת מוקד ידע ממשלתי שיסייע לפעילות הרגולטורים בתחום.
אל לה למדינת ישראל למהר ולחוקק חוק מסגרת נוקשה וגורף בתחום הבינה המלאכותית. הטכנולוגיה משתנה בקצב מהיר, וחקיקת מסגרת תגביל את היכולת להתמודד עם השינויים הללו, ותהווה חסם של ממש לתחרותיות ולמובילות הטכנולוגית בישראל, בפרט בהינתן המצב הפוליטי בישראל
המסמך הזה נעדר תוקף רשמי בעת הזו, ולא בטוח האם הממשלה הנוכחית תאמץ אותו. עמדתנו, מכל מקום, היא שאל לה למדינת ישראל למהר ולחוקק חוק מסגרת נוקשה וגורף בתחום הבינה המלאכותית. הטכנולוגיה משתנה בקצב מהיר, וחקיקת מסגרת תגביל את היכולת להתמודד עם השינויים הללו, ותהווה חסם של ממש לתחרותיות ולמובילות הטכנולוגית בישראל, בפרט בהינתן המצב הפוליטי בישראל, שמקשה מאוד על העברת חוקים ותקנות בכנסת (ולראיה תקנות הגנת הפרטיות שבמשך שנים לא הצליחו לקדם). נכון יהיה לחכות ולראות לאן הולך העולם.
אבל בינתיים, וגם אם מדינת ישראל לא תתיישב לחוקק חוק בינה מלאכותית בעת הזו, יש עוד הרבה עבודה ממשלתית חשובה בתחום. כדי לקדם הגנה אפקטיבית על הציבור מחד, והתקדמות טכנולוגית מאידך, נכון יהיה להתייחס לכל סקטור בנפרד, ולבחון את הסוגיות המורכבות שעולות ממנו, בכלים יותר גמישים. בהקשר זה, הממשלה חייבת להתחיל לפתח שפה אחידה בקרב המשרדים השונים, ולקדם מדיניות אחידה ואחראית.
שימוש בבינה מלאכותית במערכות הציבור
מתי נתחיל להרגיש שאנחנו חיים בסטארט אפ ניישן? לצד מובילות טכנולוגית, רגולציה וחקיקה, לממשלה יש עוד ממשק מרכזי עם בינה מלאכותית – השימוש בה בעצמה.
בנט, בדבריו, התייחס לאפשרות שיעשה שימוש ב-ChatGPT במערכת החינוך, שבינה מלאכותית תהפוך לכלי עזר הכרחי עבור כל רופא, שהיא תחליף חלק ניכר מעבודת עורכי הדין או תשמש שופטים להכרעה, ועוד ועוד.
התוכנית הלאומית לבינה מלאכותית כאמור כוללת בפעימה השנייה תוכניות להטמעת AI בממשלה לשיפור השירות במגזר הציבורי, אך נראה כי ייקח זמן עד שנגיע לרגע בו אנחנו מרגישים בחיי היום יום שאנחנו חיים וחיות בסטארט אפ ניישן
אז מתי נתחיל לראות את השימוש בטכנולוגיה בכלל ובבינה מלאכותית בפרט, בתוך מערכות הציבור שלנו (חינוך, משפט, בריאות, תחבורה ועוד)? סוגיות אלה מעוררות מורכבות רבה – מצד אחד, ברור שיש כאן פוטנציאל עצום לשינוי מן היסוד של חלק מהמערכות הציבוריות, ושיפור וייעול השירות לאזרח, ומצד שני השימוש בבינה מלאכותית מעוררת בעוצמה הרבה מהשאלות האתיות והרגולטוריות שמטרידות את מקבלי ההחלטות (האם נרצה שמערכת בינה מלאכותית תכריע לבדה במשפט פלילי שמתנהל כנגדנו? או תעניק לנו טיפול רפואי? או תחליט האם לאשר לנו הלוואה בבנק?).
כך או כך, ברור כי מדינת ישראל, על אף המובילות הטכנולוגית שלה, רחוקה מלהיות מעצמה בהטמעה של טכנולוגיה ובשימוש בה לטובת האזרחים.
גם בסוגיה זו התחילו צעדים ראשונים – התוכנית הלאומית לבינה מלאכותית כאמור כוללת בפעימה השנייה תוכניות להטמעת AI בממשלה לשיפור השירות במגזר הציבורי. משרד המשפטים בודק אפשרויות שונות לשימוש בכלים אלה בתוך הפרקליטות ומערכת המשפט, וכך גם משרדים אחרים. אך בכל מה שקשור להטמעה של טכנולוגיות – נראה כי ייקח זמן עד שנגיע לרגע בו אנחנו מרגישים בחיי היום יום שאנחנו חיים וחיות בסטארט אפ ניישן.
אז איפה ישראל נמצאת במירוץ הבינה המלאכותית? השאלה הזו עוד לא הוכרעה. על הממשלה להגדיר את ההובלה בתחום הבינה המלאכותית כיעד מרכזי למדינת ישראל. הובלה שכזו דורשת חשיבה אסטרטגית מסודרת וארוכת טווח, השקעת משאבים ממשלתית רצינית, המשכיות בתוך אי היציבות הפוליטית ואימוץ תפיסה חדשנית גם בתוך משרדי הממשלה עצמם.
הכותבת, גאיה הררי הייט, היא ראש תחום מדיניות ורגולציה במכון המדיניות SNPI ולשעבר יועצת לשרת החדשנות, המדע והטכנולוגיה